当前，网络空间国际治理进程充分体现了现实世界的权力格局、价值观念、行为准则和互动逻辑。基于联合国大会的网络空间国际治理进程，主要由成员相对固定的联合国信息安全政府专家组（UN GGE）和成员相对开放的联合国信息安全开放式工作组（UN OEWG）组成。并且，OEWG 日渐成为全球关注、成员（国）参与热烈的网络空间国际治理平台。梳理分析OEWG 近年来的主要关注点可以发现，构建成员（国）间专门的沟通联络簿——联络点名录（PoC）——已成为近期 OEWG“建立信任措施”议程的核心工作目标之一，即通过 PoC 机制重塑各国互信，为后续 OEWG 工作开展提供前置性基础。本文以 PoC 机制为切入口，梳理分析各成员（国）在构建 PoC 机制过程中的立场异同，从实践角度为中国更好参与国际互联网治理、更好构建网络空间命运共同体提供些许助益。

一、PoC 机制谈判进程的背景概述

为更好发挥联合国在维护网络空间和平与安全的作用，联合国大会第一委员会于 2018 年 12 月通过第 73/27 号决议，在联合国框架下开启成员（国）相对开放的网络空间安全谈判进程。第一届 OEWG 累计召开了三次实质性会议和四次非正式磋商，面向联合国所有成员国开放，并欢迎企业、学术界和非政府组织等多利益相关方参与相关进程。2021 年 3 月，第三次实质性会议通过了第一份 OEWG 重要共识性报告——《最终实质性报告》，并提请联大审议通过。截至 2023 年 3 月，第二届 OEWG 共召开四次实质性会议。在此进程中，一个基于“建立信任措施”理念的机制性倡议——PoC 机制，逐渐从想法概念成为谈判的焦点性议题，对第二届 OEWG 未来进程起到了“打前站”的重要作用。

表1 两届 OEWG 重要会议时间节点

（一）PoC 机制在 OEWG 谈判进程中的定位

第一届 OEWG《最终实质性报告》共包含“现有和潜在威胁”“负责任国家行为的规则、规范和原则”“国际法在 ICT 领域的适用范畴”“建立信任措施”“能力建设”“定期机构对话”六部分内容。在实际沟通过程中，以美国和俄罗斯为代表的国家在“负责任国家行为的规则、规范和原则”以及“国际法在 ICT 领域的适用范畴”等议题上存在较大分歧。因此，《最终实质性报告》未采纳这些国家的相关立场，而是额外总结了一份“非详尽清单”，呼吁各方“继续就相关问题‘自愿交流’”。

在上述议题较难取得突破的情况下，OEWG转而加快在“建立信任措施”“能力建设”和“定期机构对话”三个方面下功夫，以“信任”议题为突破口，制定了更具体、可落实的流程步骤。OEWG 报告认为，“建立信任措施”有助于防止冲突、避免误解并减少紧张局势的出现，是国际合作的具体表现。“建立信任措施”将有力支撑“负责任国家行为的规则、规范和原则”的确立，继而重塑国际社会共识，从而建立一个更加和平的国际环境。

为此，OEWG 明确提出“应当建立 PoC 机制”，认为此举既有益于各国建立信任，同时也为后续其他“建立信任措施”的执行奠定基础。

（二）制定 PoC 机制议题的主要脉络进程

第一届 OEWG《最终实质性报告》首次明确提出“建立一个关于联合国使用信息和通信技术安全问题的全球政府间联络点名录”，并“鼓励各国提供外交和技术层面的联络点，就编制全球联络点名录进一步进行有重点的讨论”。为落实这一精神，第二届 OEWG 历届实质性会议皆在 PoC 机制议题上进行磋商讨论，并在第二届 OEWG 第三次实质性会议通过的《2021—2025 年信息和通信技术安全和使用问题不限成员名额工作组第一次年度进展报告》（以下简称《第二届 OEWG 第一次年度进展报告》）中进一步明确，“各国同意建立一个关于联合国使用信息和通信技术安全问题的全球政府间联络点名录，加强各国之间的互动与合作”。

在 PoC 机制磋商进度方面，《第二届 OEWG 第一次年度进展报告》作出如下安排：“在第四次和第五次实质性会议上，各国将在协商一致的基础上就编制这一名录进行进一步有重点的讨论，并就相关能力建设举措进行讨论”“请联合国秘书处征求各国对全球联络点名录的意见，其中可包括对区域和次区域层面经验的看法，并在 2023 年 1 月底前就这些意见编制一份背景资料文件，供第四次实质性会议审议”。

在 PoC 机制立场梳理与议程准备方面，联合国秘书处依据年度进展报告要求，于 2023 年 1 月发布了《关于全球联络点名录的背景资料文件》（以下简称《PoC 背景资料文件》）。该文件共梳理了来自 20 余个成员（国）的反馈意见，对 PoC 机制的指导原则和总体共识、目标和功能、实际运作方式、落实时间表等进行了归纳汇总。该文件还表示，PoC 机制的一致意见将反映在《第二届 OEWG 第二次年度进展报告》中，并将在 2023 年 7 月举行的第二届 OEWG 第五次实质性会议上敲定公布。随后，第二届 OEWG 于 2023 年 2 月发布非正式文件《关于全球政府间联络点名录发展与执行要素》，重申经过一系列正式会谈与非正式磋商，第二届 OEWG预计将于 2023 年 7 月第五次实质性会议上一致通过 PoC 机制文件。

二、针对 PoC 机制进行研究的重要性及可行性

PoC 机制被视作 OEWG“建立信任措施”议程的重要前置性环节，且 OEWG 已宣布将在 2023 年7 月举行的第五次实质性会议上形成该机制落实细则。鉴于 PoC 机制正处于意义重大且须紧迫达成的现实地位，对 PoC 机制的研究既具有现实意义，也具有研究可行性，主要体现为以下三方面。

（一）PoC 机制是“建立信任措施”议程的基础性环节

加强“信任”是在联合国框架下推动网络空间国际治理合作的决定性因素之一。这种信任应包括在联合国框架下进行沟通磋商的“框架性信任”，对不同成员（国）应当在 OEWG 框架下进行沟通磋商的“程序性信任”，基于务实沟通共同努力、推动合作的“深入性信任”。PoC 机制被各方视为推动“框架性信任”和“程序性信任”的前置性、基础性环节。通过 PoC 机制建立联络、增进沟通、释放善意，是未来推动达成“深入性信任”的基础，从而弥补第一届 OEWG《最终实质性报告》的缺憾。

（二）PoC 机制是应对动荡局势的务实性议程

自乌克兰危机爆发以来，世界主要国家特别是美俄两国在权力格局、价值理念、行为准则和互动逻辑等方面的立场差异日趋鲜明，这种差异也表现在 OEWG 谈判议程上的立场差异和冲突方面。经对比发现，未纳入第一届 OEWG《最终实质性报告》的冲突性内容，在《第二届 OEWG 第一次年度进展报告》中的特征更加明显。例如，在“国际法在 ICT 领域的适用范畴”方面，第一届 OEWG《最终实质性报告》总结了部分共识性原则，而在《第二届 OEWG 第一次年度进展报告》中则表述为“各国始终积极参与，进行了极其丰富的意见交流”，足见意见分歧之大。因此，在当前国际局势下，第二届 OEWG 加快基于“建立信任措施”议题的 PoC 机制落地，是成员（国）各方在短时间内最现实、最可能、最易达成的共识之一，也是避免网络空间国际治理合作陷入困境的务实行动。

（三）PoC 机制是推动合作前进的既定性工作

从第一届 OEWG《最终实质性报告》以来的官方文件可以看出，PoC机制议题不是一个差异明显、阻碍巨大且可以“一拖再拖”的议题。多份官方文件都表明，希望在第二届 OEWG 的第五次实质性会议上通过关于 PoC 机制的正式文件，建立 OEWG 框架下的 PoC 对话机制。明确的工作推动时间表、按照既定时间（2023 年 1 月）准时发布的《PoC 背景资料文件》、成员（国）积极配合提交反馈意见等迹象充分表明，PoC 机制是 OEWG 目前最可能达成合作、形成成果、推动前进的议题。若不出意外，预计各成员（国）将于 2023 年 7 月召开的第二届OEWG第五次实质性会议上形成一份包含较多内容、话题、框架和细则的 PoC 机制沟通准则，至少能够就 PoC 机制的最终形式和所包含的内容达成各成员（国）原则性一致。

三、当前各成员（国）针对 PoC 机制的合作基础

梳理历届历次 OEWG 官方文件和各成员（国）提交的有关的 PoC 机制的立场文件可以发现，目前各成员（国）在以下三类问题上基本达成了一致意见。这是近期历次实质性会议和非正式磋商所达成的重要成果，为后续 PoC 机制正式建立提供合作基础。

（一）确认 PoC 机制以“信任构建”为核心目标

作为“建立信任措施”议题的重要子话题，PoC 机制自从建立以来就与“信任构建”这一核心任务紧密相连。近期重点推动 PoC 机制落地的相关进程，不断确认了这一核心目标。根据 2023 年 1 月发布的《PoC 背景资料文件》，各国普遍同意，“PoC的首要宗旨是作为一项信任建立措施，助力提高沟通的透明度和可预测性，同时支持和平的信息和通信技术环境，并协助和平解决因使用此类技术而产生的争端”。

（二）强调“所有成员（国）平等参与”等基本原则

虽然 OEWG 成员（国）在“负责任国家行为的规则、规范和原则”这一关键议题上存在争议，但在“平等参与”等最基础性原则上，成员（国）之间已达成基本共识。两届 OEWG 成立文件均强调“所有国家平等参与”的基本工作原则，《PoC 背景资料文件》重申这一基本工作原则，并总结称“各国强调所有国家平等参与的重要性”。

（三）认为 PoC 是以国家为主要行为体的机制

相比 GGE 机制，OEWG 机制的主要特点是承认多利益相关方的参与地位。值得关注的是，“承认参与地位”与“承认主要参与地位”是两种差异较大的立场观点，在现有 OEWG 框架下，各成员（国）承认多利益相关方可以参与 PoC 机制相关议题，但仍需经过成员（国）的同意或默许，因此，PoC 机制仍然是以国家为主要行为体的机制。针对多利益相关方的参与地位，第二届 OEWG 第二次实质性会议展开重点磋商，并于第三次实质性会议上一致通过“默许程序”（silence procedure）作为多利益相关方的参与模式。该程序是指多利益相关方可在“未被提出异议的情况下”以观察员身份参与工作组的实质性会议。在专门的利益相关方会议上，经认证的多利益相关方可以作口头发言，并在 OEWG 官方网站提交书面意见。

四、不同成员（国）在 PoC 机制立场上的主要差异

尽管两届 OEWG 均以塑造网络空间国际规范为最高目标，但是由于成员（国）在网络空间价值准则，特别是在“负责任国家行为的规则、规范和原则”和“国际法在 ICT 领域的适用范畴”等问题上存在短期内难以调和的矛盾，各方始终未能达成统一意见。因此，OEWG 逐渐将磋商的焦点转向具体的、侧重于实践的行动原则共识构建上来，试图通过“以小促大”的方式推动各方在宏观层面价值理念的观点趋同。

梳理已公开的 OEWG 成员（国）关于 PoC 机制的 33 份立场文件，可以发现，在基本共识前提下，不同成员（国）主要在六个方面存在较为突出的立场差异。梳理分析立场差异以找到主要矛盾点和突破口，可以在一定程度上助益我国更加深入参与网络空间国际治理进程，在 PoC 机制谈判进程及未来 OEWG 其他的谈判进程中发挥更大作用。

表2 OEWG 成员（国）提交关于 PoC 机制的立场文件清单

（一）议题一：是否强调“不干涉他国内政原则”

虽然各方都强调“所有成员（国）平等参与”的基本原则，但是在具体工作原则上仍存在价值理念差异。例如，成员（国）虽然都“提出了为支持 PoC 运作的若干必要原则，包括相互尊重和互惠互利、不干涉国家事务、国家平等、政治中立和领土完整”，但是侧重点不一，重点问题在于是否突出强调“不干涉他国内政原则”。中国、俄罗斯、伊朗、韩国等国家明确提出，应将“不干涉他国内政原则”作为 PoC 机制原则的重要组成部分，其中，较为典型的观点认为“PoC 应坚守政治中立与不干涉他国内政的基本立场原则，不得成为限制或制裁他国的手段工具”。其他成员（国）虽然未明确反对该原则，但是采取不提及、不明确支持的方式撰写立场文件。

（二）议题二：主要参与主体是否包含多利益相关方

如前文所述，虽然成员（国）承认多利益相关方在OEWG中的参与主体地位，但在参与程度方面，存在一定的分歧，特别是在是否承认多利益相关方是 OEWG 进程的主要参与主体之一问题上。以澳大利亚、巴西、加拿大、德国等为代表的部分成员（国），在有关 PoC 机制的立场文件中建言，认为在后续的PoC机制（包括实质性会议）谈判中应当主动引入多利益相关方，使 PoC 机制更加具有“包容”“全面”的特点。

（三）议题三：自愿原则的具体细化程序差异

OEWG 自成立之初即坚持自愿原则，在构建 PoC 机制方面也明确要求 PoC“应该是一个自愿机制，关于参与 PoC 的决定必须是国家的专属权利”。但是，针对自愿原则的适用范围和具体细化程序，各成员（国）在其立场文件中提出了多种看法，主要体现在以下三方面的差异。

一是自愿申请成为 PoC 成员（国）的范围。目前，OEWG 以申请制的方式面向所有联合国成员开放，获得观察员地位的非会员国、政府间组织和实体可长期受邀参与 OEWG 工作。根据第二届 OEWG 第四次实质性会议的数据，OEWG 现有成员包括 193 个国家和 2 个观察员身份非会员国。在 OEWG 框架下，目前 PoC 机制的加入机制是以自愿原则为基础，但是，以英国、德国、加拿大、澳大利亚为代表的部分成员（国）提出应鼓励推动所有联合国成员加入 PoC 机制中来。

二是关于是否自主决定所提供的 PoC 信息内容。各国就 PoC 机制实际运作方式的讨论主要聚焦指定协调点所涉及的领域、提交信息的类型以及联络点间的互动方式等方面。其中，最为突出的磋商议题在于各国是否有权自主决定所提供的联络信息的机构、人员及级别。例如，马来西亚、罗马尼亚、印度等多个成员（国）主张设立一个能够在成员（国）内部传递联络请求的单一指定联络点，而德国、俄罗斯、新加坡等成员（国）则支持在外交、政策、技术等不同领域分别指定联络点。又如，各成员（国）普遍同意在外交和技术领域提供联络点，但是，中国、法国、伊朗等部分成员（国）则认为联络点人员和信息提供应遵循国家自决权，OEWG 无权干涉。此外，意大利、罗马尼亚等成员（国）建议 OEWG 制定联络人员和信息的统一规范和范例表格，避免出现对话双方“级别不对等”的问题。

三是关于是否自决参与响应基于 PoC 机制的具体沟通。PoC 机制的核心功能在于促进成员（国）间的交流对话磋商，特别是在突发事件发生的危急时刻，基于 PoC 的对话机制有利于避免对形势和风险的严重误判，降低紧张局势的发生频率和冲突烈度。在具体基于 PoC 机制的沟通时，俄罗斯、白俄罗斯、委内瑞拉等部分成员（国）基于“自愿原则”，强调成员（国）在信息共享以及沟通联络响应方面享有自决权。换言之，针对特定成员（国）所发起的基于 PoC 机制的“沟通请求”，接收方有权决定是否予以响应。印度等部分成员（国）则持相反观点，并呼吁 OEWG 尽快就PoC信息分享与沟通响应机制建立统一的程序性规则。

（四）议题四：PoC 数据采取“加密存储”或“公开发布”方式

从数据重要性角度看，各成员（国）均认可将提交给 PoC 机制的联络信息视作重要数据。但是，各成员（国）在数据如何存储和共享的方式方面存在一定的分歧。多数国家认为，应当将各国提交给 PoC 机制的数据视作机密信息并加以妥善保护，建立专门的PoC 数据存储点，并设置特定的信息获取渠道。例如，中国提出“考虑到政府间联络点数据敏感性，秘书处作为名录联络部门应采取必要措施确保网络和数据安全”；俄罗斯与白俄罗斯、厄瓜多尔的联合倡议建议“只有在交流双方都同意的情况下才能进行信息公开”；斯洛伐克、约旦、委内瑞拉等国则提出“使用加密保护的联络渠道”。然而，部分国家则认为，应将 PoC 联络信息向国际社会公开，“促进国际社会交流互信，强化联络沟通机制的透明度和可预测性，最大限度缓解和预防紧张局势的发生”。其中，巴基斯坦提出“线上 PoC 平台应包含外交、政策和技术层面的多种联络信息，并可向公众公开”。

（五）议题五：采取“协商一致”或“少数服从多数”机制

OEWG 在成立之初就设定了“协商一致”的工作机制，即 OEWG 所发布的报告、决议等正式文件均须经所有成员（国）的同意方可通过。然而，在实际会议召开过程中，不同成员（国）的诉求不一，基于不同立场的多利益相关方的介入等因素不断抬升 OEWG 的沟通成本。因此，部分成员（国）提出为在规定期限内完成 PoC 机制的建设，应当对“协商一致”工作机制作出决定性调整。例如，俄罗斯、白俄罗斯与厄瓜多尔在其联合倡议中提出，PoC机制的相关提案“只需 70% 的成员国同意就可以通过”；在由德国主导的“澳大利亚、巴西、加拿大、智利、斐济、德国、以色列、韩国、墨西哥、荷兰、新加坡和乌拉圭联合倡议”则提出，“只需要超过 50 个国家同意，PoC 机制就可以执行”。

（六）议题六：资金来源的差异

根据组织文件，目前 OEWG 的主要行政支出和预算划拨均由联合国大会应急基金列支。根据联合国大会第 75/7/Add.27 号决议，第二届 OEWG 期间共计举行 1 次组织会议与 11 次实质性会议，联合国行政和预算咨询委员会将提供共计 18.6 万美元资金支持。在实际过程中，委员会多次宣布向 OEWG 追加预算，2022 年至 2023 年将提供 33 万美元资金支持，2024 年至 2025 年该数额将升至 49.5 万美元。梳理各国立场文件可以发现，部分国家认为现有联合国预算支出无法满足 PoC 机制的增加功能。对此，以德国为首的联合国家小组、印度等部分成员（国）建议联合国大会予以一定的资金扶持；俄罗斯、法国等部分成员（国）则提出通过成员（国）自愿捐款等方式提供资金支持，确保 PoC 机制后续工作的有序开展。

五、总结与展望

在网络空间国际治理方面，习近平总书记所提出了一系列重要论述。在网络空间国际治理需要基于联合国框架方面，习近平总书记深刻指出，“在网络问题上，联合国要发挥主渠道作用，讲规则、讲主权、讲透明，尊重各国在信息安全上的关切，实现共同治理。”在推动“建立信任措施”方面，习近平总书记深刻指出，“国际社会要本着相互尊重和相互信任的原则，通过积极有效的国际合作，共同构建和平、安全、开放、合作的网络空间，建立多边、民主、透明的国际互联网治理体系。”在推动构建对话协商机制方面，习近平总书记深刻指出，“各国应该加强沟通交流，完善网络空间对话协商机制，研究制定全球互联网治理规则，使全球互联网治理体系更加公正合理，更加平衡地反映大多数国家意愿和利益。”因此，建议以推动构建网络空间命运共同体为根本遵循，严守我国在 PoC 机制等 OEWG 框架下的基本立场，不断在 PoC 机制磋商中加强与其他成员（国）的沟通协调力度，探索更大的立场共识和价值认同，“以小促大”推动相关进程真正落地，不断提升我国在网络空间国际治理领域的国际话语权、影响力、号召力，不断发挥联合国在网络空间国际治理中的主渠道作用，不断推动建立多边、民主、透明的国际互联网治理体系。

（本文刊登于《中国信息安全》杂志2023年第5期）

来源：中国信息安全