网络中立是产业发展超出人们预期情境下的特定议题。对于立法者而言，其既涉及维护互联网开放平等之本源精神和推动产业发展的战略政策之间的取舍，又牵涉那些执着维护传统利益格局的老牌电信运营商和亟须开疆扩土的互联网内容应用提供商之间的利益缠斗，如何取舍，如何平衡，如何用静默的法律条文消减产业利益的刀光剑影，对于任何一国而言，都不仅仅是一个立法技术的问题。

　　在欧盟，网络中立是个烫手山芋，已延续五年。回溯其立法进程，不亚于摸着石头过河，但总体上，也算是稳中有为。

　　原始立法初衷始于2009年年末，起初动议并不复杂，只是要对各成员国老的电信政策进行一次大整合，又因吐故纳新之需，欧盟委员会提议在旧的电信监管制度框架内将网络中立加进去。然而当时，网络中立立法在世界范围内几无先例，仅南美小国智利有零星条文，但并无参考意义；美国虽耕耘多年，可惜FCC写出的条文争议太多，法律字词在产业利益的争斗和党派利益的内耗中被反复纠结与修正，也并无实质性战果。江湖漆黑一片，无处有明灯，同样的问题摆在欧盟面前，不啻为一个创造性工程。

　　兵马未动，粮草先行。2011年年底，欧盟委员会责成欧洲电子通讯管制机构（BEREC）对全欧境内ISPs对网络流量进行限制和管理的程度等问题进行摸底，并考虑如何在一个单一的电信市场环境中实行统一的网络中立政策。2012年5月，BEREC在对超过400家固定和移动运营商进行摸底后，向欧盟委员会提交了关于互联网流量管理调查结论的报告，结论包括： ISPs对网络流量进行管理具有显著危害性（不中立的危害），包括危及网络内容和应用提供商的产品与服务、阻断创新等，长期必将危及电信产业的发展；就当前情势，想要重整一团乱麻的欧洲电信政策，网络中立立法是一个避无可避的议题，这不仅仅是简单的产业竞争力的问题，更是将各成员国拧成一股绳，在欧洲境内打造一个单一电信市场的契机。

　　“特定业务”定义成最后争议点

　　在整体上吸纳了BEREC的结论之后，2013年9月，欧盟委员会提出重塑欧盟产业竞争力、重新统一欧盟28个成员国电信法律政策的一整套立法体系草案——《连接着的大陆：建立一个单一的电信市场》（以下简称“立法草案”），由此，网络中立正式作为一个单独的立法单元，被纳入在欧盟整体电信制度的新一轮构架之中。

　　2014年4月，欧盟委员会对草案进行投票，确认在欧盟境内实施网络中立，非特殊情形，禁止ISPs对网络内容和应用进行封堵与限流。具体内容：其一，ISPs流量管理需遵循非歧视、适当和透明三大原则。其二，在不会有损开放互联网的质量的大前提下，部分公司可参照其他的已经成熟的行业对业务进行分类计价的方式，（例如快递行业按照速度、航空服务业对民用航班进行舱位等级的划分等），在高质量的业务单元实施竞争政策。其三，允许“特定业务”之存在。即，为满足部分高端用户的需求，允许内容和应用提供商与ISPs达成协议，将高端服务提供给高端用户。

　　行至年末，2014年11月，欧洲议会对草案进行了投票，大体上同意，只留下对“特定业务”的争议，需待各成员国提出意见，再行投票。反对派认为，“特定业务”之提供，其实质是在网络中立的禁地之内另辟一块“自留地”，如果控制不当，有极大可能危及网络中立的实施；赞成派认为，“特定业务”不仅合理而且必须，即可保证电信运营商能够从OTT运营商处得到额外收益，又可满足高端用户的特殊需求。另外，电信运营商所获得的额外收益会被投资到网络升级，或者扩张网络覆盖范围上，长期来看，无疑对整个产业的长远发展有所裨益。

　　对于上述争论，欧盟委员会尚未拿出取舍方案，只是督促各国监管机构对此进行严格监管，保障服务的最低质量。

　　荷兰打响网络中立第一枪

　　钟摆在犹豫、踌躇中来回游走，欧盟迟迟下不了决心把ISPs关进法律牢笼。倒是各成员国摩拳擦掌蠢蠢欲动，终于，荷兰挺身而出打响了网络中立第一枪。

　　2012年6月4日，荷兰通过《电信法（修正案）》，第7.4a条为新增的“网络中立”条文。其中规定：“提供互联网接入业务的公共电子通信网络提供商，以及专门的互联网接入业务提供商，不得对互联网业务或应用进行封堵，或者降低其业务或应用的速度（限流）。”其中，禁止ISPs对互联网业务或者应用进行封堵、限流，包含：其一，不能针对某一特定的相对方（主体），对其业务或者应用进行封堵或限流；其二，不能对某一特定的互联网业务或者应用进行封堵或限流，如互联网电话等。此外，例外情形被严格限定为四种：一是为了应对流量拥堵，使得其负面效果最小化；二是为了保障网络安全和网络正常运行，保护终端用户的权益；三是在终端用户事先明确同意的前提下，对那些未经请求的电子通信（如垃圾邮件）的传输进行封堵；四是为了辅助执法，或者为了辅助执行法庭令。

　　荷兰版本用简洁明了的词汇构建了一套中规中矩的网络中立法律制度，向世人还原了网络中立最基本的原始特征，同时，也兼顾了治理网络拥堵、保障网络安全、维护用户权益、辅助执行法庭令等一些更大的价值目标，堪称有张有弛、两厢得意。

　　对应今日欧盟立法困境，荷兰范本值得参照处至少有以下几点：一是中立原则在总体上的不可撼动。二是“互联网接入业务”的范围应当海纳百川。此次欧盟委员会的立法草案中，其实也就是希望在“互联网接入业务”中另辟一块自留地，于是提出所谓“特定业务”，可不受此原则管辖。三是确定不管的范围。荷兰的法条清晰明了，无一丝纠结之处，中立原则适用于“公共互联网之上的业务或者应用”，对于那些不是通过公共互联网的，例如通过ISP封闭网络的业务和应用，如IPTV、数据密集型云计算、电信医疗业务等，则明确排除在网络中立规制范围之外。

　　欧洲议会最终表决正逐日临近，争论也愈发两极分化，坚持派遇难弥坚，反对派更是仇难去恨难填。以意大利总理为首的反对派在2014年11月底的欧盟理事会上声明意大利不支持在欧洲实施网络中立，希望“网络中立”一词消失在欧盟单一电信市场整体立法框架中，支持ISPs向网络内容提供商收费……英国也从最初的不置可否，转变为反对。

　　正反立场可能都不仅仅是对网络中立立法本身的选择，更是对欧盟欲建立单一电信市场构想的投票。十字路口的难题，恐怕远不是立法所能解决的。网络之“中立”，非确定方向，又该何以为继？